关于推进住房城乡建设领域政府与社会资本合作的实施意见》的政策解读

2018年2月7日，省住建厅印发了《关于推进住房城乡建设领域政府与社会资本合作的实施意见》（建计〔2018〕18号，以下简称《实施意见），现将主要内容解读如下：

一、 出台背景

开展政府和社会资本合作是创新重点领域投融资机制的重要举措，对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险具有重要作用。为认真贯彻落实省政府办公厅《安徽省支持政府和社会资本合作若干政策的通知》(皖政办〔2017〕71号)要求，进一步做好住建领域政府与社会资本合作（PPP）工作，鼓励和引导社会资本参与住建领域项目建设，参照近年来国家发改委、财政部、住建部等部委推进PPP模式持续健康发展的有关政策精神，结合我省实际，在广泛调研、充分征求意见的基础上，经过反复论证、修改完善，形成《实施意见》。

二、 主要内容

《实施意见》由总体要求、适用范围、实施模式、实施流程和保障措施共五个部分组成。

（一）总体要求。规定了推进PPP工作的指导思想、工作原则、途径以及工作目标。

（二）适用范围。主要适用于本省行政区域内政府负有提供责任、需求长期稳定且适宜社会资本承担的城乡市政基础设施建设项目和公共服务项目。主要包括：综合管廊项目、城市黑臭水体整治及水环境综合治理项目、供水供气供热项目、雨（污）水和垃圾收集处理项目、道路交通项目、市政公用设施管理养护项目、公共租赁住房等保障性安居工程建设和运营管理项目、农村垃圾污水等环境治理和小城镇基础设施建设项目及其他适宜采用PPP模式的项目。

（三）实施模式。按照国家、省有关政策文件，对住房城乡建设领域PPP实施模式进行了界定。按照住建领域项目的经营特性及向使用者收费的可行性，实施不同的PPP模式，主要分为三种模式，即：经营性项目、准经营性项目和非经营性项目。同时，提出各地区可根据当地实际情况及项目特点，积极探索、大胆创新，灵活运用多种方式，切实提高项目运作效率。

（四）实施流程。对住房城乡建设领域实施PPP操作的流程进行了梳理，主要包括项目谋划、项目推介、项目联审、实施方案编制、评价论证、选择合作伙伴、签订项目合同、项目评价、项目移交等9个环节。实施流程制定过程中，认真贯彻国家有关部委文件及省政府办公厅71号文的有关精神，并结合当前PPP项目实践中社会各界普遍关注的重点问题，对相关条款进行了明确。

一是在项目谋划方面。提出各地住房城乡建设主管部门应当根据当地经济社会发展规划、行业专项规划和本地实际，综合考虑财政承受能力、项目经济社会效益等因素，按照项目合理布局、资源有效配置等原则，精心谋划筛选回报机制明确、投资规模适度、条件成熟的项目，推广应用PPP模式。并根据国家发改委、财政部有关文件精神，对政府参与的新建污水、垃圾处理项目要求全面实施PPP模式，有序推进存量项目转型为PPP模式。二是在项目推介方面。提出各地住房城乡建设主管部门应在专项规划基础上建立PPP项目储备库。积极向发改、财政部门推介，并协助做好项目筛选、审核等工作。三是项目联审方面。提出各地住房城乡建设主管部门应配合相关部门建立健全PPP项目联审机制，积极引入第三方咨询机构、从项目建设的必要性、合规性、规划衔接性、PPP模式适用性、财务可负担性以及价格和收费的合理性方面，对项目进行综合评估。四是在实施方案编制方面。对实施方案编制单位进行了明确，即：PPP项目实施方案由实施机构组织编制，可委托专业咨询机构编制。社会资本发起PPP项目的，由社会资本方编制项目实施方案。同时，对项目实施方案的基本内容进行了细化明确，严把关口。实施方案应当包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等，如果项目涉及向使用者收取费用，应取得价格主管部门出具的相关意见，有关主管部门拟订合作项目实施方案，应当重视征询潜在社会资本方的意见。通过规范实施方案编制程序，进一步提高实施方案科学性、可行性。五是在评价论证方面。明确实施方案编制完成后，由项目实施机构提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。六是在选择合作伙伴方面。明确各地坚持“规范、公开、透明”的原则，严格根据《预算法》《合同法》《招标投标法》《政府采购法》等法律法规规定，选择项目合作伙伴。七是在签订项目合同方面。明确规定由PPP项目实施机构依据审查批准的实施方案，组织起草PPP合同草案。PPP项目合同主要内容要参考国家发展改革委、财政部发布的PPP项目合同指南。并重申了中央及省政府有关文件关于规范PPP合作行为的准则（即4条红线）：项目合同中不得约定由政府回购社会资本方的投资本金或者承担社会资本方投资本金的损失，不得约定社会资本方的最低收益；严禁利用政府和社会资本合作方式违法违规变相举债，严禁新增隐性债务。八是在项目评价方面。根据国家发改委、财政部关于PPP项目绩效评价的政策，明确各地住房城乡建设主管部门应会同同级财政、审计等部门，依据有关法律法规、相关专项规划和技术标准规范，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系。同时，将绩效评价结果作为价费标准、政府补贴及合作期限等调整的参考依据。九是在项目移交方面。完善了PPP项目的退出机制，对项目移交作出规定。

（五）保障措施。对中央和省政府有关政策保障措施进行了梳理整合，从完善投资回报机制、加强融资支持、强化监督管理、注重示范引领和人才培训、营造公平竞争市场环境等五个方面进行了明确，并提出了工作要求。